Pohlédneme-li na fenomén byrokracie sociologicky, uvidíme, že
byrokracie vzniká jako moderní systém správy (v protikladu k tradičnímu),
ve kterém je vykonavatel úřadu oddělen od „vlastnictví“ svého úřadu.
Z úředníka se stává zaměstnanec, který je jmenován (a může být
odvolán) a za své úřadování pobírá plat. Byrokratický úřad je uspořádán
hierarchicky a jeho původní záměr představuje snaha o efektivnější a
racionálnější plnění stanovených úkolů. Fungování úřadu se řídí pevnými
formálními pravidly, čímž má být snížena míra libovůle při rozhodování
úředníků. Jak už to tak ale mnohdy bývá, zamýšlené důsledky plodí důsledky
nezamýšlené a původní myšlenky se mění ve své karikatury.
Robert. K. Merton si již v první polovině 20. století všiml
řady nešvarů, které moderní byrokracie vykazují. V prvé řadě jde o rozmach
ritualizovaného chování. Aby totiž byrokratický úřad hladce fungoval, je
zapotřebí, aby se jeho představitelé pečlivě drželi všech předpisů a norem a
byli vůči nim maximálně konformní. Ono známé (a proklínané) úzkostlivé lpění na
pravidlech je na jedné straně zcela v pořádku s ohledem na chod
úřadu, na druhou stranu však může v konečném důsledku bránit v účinném
dosahování cílů, které existenci úřadu zdůvodňují. Merton pro popis tohoto jevu
užívá termínu trénovaná neschopnost
(přejatého od T. Veblena) – aneb rutinérství neberoucí ohled na specifikum
řešené situace. Trefně tento mechanismus popisuje Jan Keller: „Zájem o naprostou konformitu
s pravidly může dosáhnout bodu, kdy se dostává do rozporu s realizací
vlastních cílů, kvůli kterým organizace funguje. Výsledkem je byrokratický
virtuos, který do všech podrobností ovládá pravidla příslušných procedur,
nedokáže však pomoct jedinému klientovi“. Dodržování pravidel jakožto
původně pouhý prostředek se mění v samotný cíl.
S druhým zajímavým postřehem
přišel v 60. letech Michel Crozier,
který se soustředil na sledování komunikační roviny fungování byrokratické
organizace. Její strukturu vnímal jako složenou ze tří základních rovin:
zaměstnanců, středních kádrů a řídících pracovníků. Než abych se pokoušel
hlavní principy „zablokované“ komunikace
mezi jednotlivými rovinami vyložit vlastními slovy, předkládám kouzelnou a
výstižně ironickou citaci Kellerovu. Jak se tedy v byrokratické organizaci
komunikuje?
Řídící pracovníci jsou závislí na informacích, které poskytují střední
kádry. Ti je ovšem ve svých zprávách klamou, protože při celkovém nedostatku
zdrojů, který je pro chod všech správních organizací typický, mají přirozený
zájem zajistit si co nejvíce zdrojů právě pro své oddělení. Řídící pracovníci
dobře tuší, že nejsou schopni přinutit své podřízené k poskytování
informací pravdivějších. Proto raději rozhodují tak, aby z rozhodnutí
vyplynulo co nejmenší riziko v případě, že by jejich podklady byly mylné.
V podstatě se snaží ve svém rozhodování od dodaných informací co nejvíce
abstrahovat a přidržují se pouze obsahově prázdných formálních předpisů. Reakce
všech tří partnerů probíhá podle vžitého scénáře. Zaměstnanci, kterým bylo
neadekvátním rozhodnutím ukřivděno, se rozhořčují na řídící pracovníky. Střední
kádry krčí rameny a zdůrazňují, že za nic nemohou, protože nerozhodují. Řídící
pracovníci věří, že rozhořčení časem pomine, protože střední kádry nakonec
nějak uklidní své podřízené využívajíce přitom zdrojů, jejichž existenci
řídícím pracovníků zatajily.
Z následujícího pak podle
Kellera vyplývá stav, kdy se každá složka stává současně obětí i komplicem
absurdního systému a kdy je zodpovědnost rozmělněna až zneviditelněna:
Zaměstnanci nechtějí být závislí přímo na nejvyšším šéfovi, cítí se být
před ním chráněni mezivrstvou středních kádrů. Ti necítí zodpovědnost za
opatření řídících pracovníků vůči zaměstnancům, cítí však s nimi určitou
solidaritu, která je spojuje jako podřízené. Konečně řídící pracovníci
neriskují nic a za nic nenesou skutečnou odpovědnost. Vždy se mohou koneckonců
odvolat na mylné informace, které jim byly dodány od podřízených.
Před řadou let jsem na tyto
úryvky upozornil jednoho zaměstnance velkého strojírenského podniku.
S pobavením si je přečetl, nechal přepsat, vytisknout a posléze je umístil
na podnikovou nástěnku. Řadě lidí, která pak šla okolo, popsané mechanismy
přišly velice povědomé. A takových případů by se určitě našlo více. Byrokratický
systém, na jehož základě funguje celá řada subjektů (a zdaleka nejen státních),
má svou logiku, která na jedné straně plní funkce pozitivní, na druhé straně
ovšem může vést k jevům, které působí kontraproduktivně, ale často jsou
jen druhou stranou téže mince. Negativní projevy byrokracie se proto vyplatí
chápat v kontextu fungování celého systému, ne odděleně. Jejich
odstranění je tak leckdy možné jen za cenu transformace celého systému,
nikoliv pouze skrze „kosmetické“, dílčí úpravy.
Ne náhodou se proto dnes o
klasickém byrokratickém systému řízení často hovoří jako o překonaném modelu,
k němuž se v proměněném prostředí počátku 21. století hledají
účinnější alternativy (např. tzv. japonský model). Stará dobrá byrokracie ovšem
mnohde nadále nerušené přežívá.
(Ukázky převzaty z knihy J. Kellera: Úvod do sociologie, Praha: SLON. K tématu blíže viz týž autor: Sociologie byrokracie a organizace, Praha: SLON 2001)